访谈背景：2023年适逢《监察法》实施五周年，北京市监察法学研究会举办“监察法学代表性学者原创学术访谈”活动。本期访谈嘉宾——秦前红教授，武汉大学法学院教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授，武汉大学珞珈特聘教授，《法学评论》主编，武汉大学宪法与法治国家研究中心主任，最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任。享受国务院特殊津贴，入选教育部“新世纪优秀人才”支持计划。
访谈实录
问题1：
在实践之中，“涉案人员”这一概念不是很好把握，《监察法》中“涉案人员”这一概念如何理解和明确呢?
秦前红教授：
自《监察法》制定颁行以来，我就一直在关注这个问题，在实践中也接触过类似的案例，这使我深切地感到有必要把它作为监察法的一个重要范畴来进行理论的研究，并通过对理论的研究来优化具体的监察法治实践，进一步助力监察制度的完善。
过去提到监察对象的范围，总是局限在《监察法》第十五条“五种列举，一种概括”的范围内进行解读。但据我思考，第二十二条提到的涉案人问题可能导致监察对象范围的扩大。总体上，对涉案人的把握应对《监察法》第二十二条做出严格解释。所谓严格解释是指涉案人要与严重职务违法犯罪行为相联系，并且对纪检监察机关在办案程序上予以规制。程序上的规制是指：纪检监察机关应当先调查有涉嫌贪污或者贿赂犯罪的监察对象，在调查和处置的过程中，如发现有涉案人，则依据相关的程序采取法律措施。但实践中的部分程序是倒置的：为了突破案件，纪检监察机关有时会先对所谓的涉案人采取一定的调查甚至留置措施，以打开突破口，等在涉案人处取得口供和线索以后，再锁定监察对象。这种结果可能导致的最不利状况就是监察对象的无限扩大。所有人都成为监察对象或者被纳入监察调查范围，这就不符合监察体制改革和《监察法》制定的初衷。
问题2：
在自媒体时代，各级机关面对“摄像头”越来越常见，那么对监察工作而言，舆论监督与纪检监察信访举报工作的关系应当怎样把握呢?
秦前红教授：
这个问题基于以下前提性的状况：第一，党和国家的监督体系包含舆论监督和群众监督，宪法和相关法律也规定了公民的监督权、批评权和建议权等权利。其次，在反腐败的制度设计上，纪检监察部门是反腐败的专责机关。最后，在中国的法律环境和政治架构之下，反腐败工作要贯彻和体现以人民为中心的理念。反腐败是中国共产党领导广大人民开展的共同事业，体现了党和人民的共同意志和利益。所以基于上述因素，反腐败既是人民权利又是共同的事业，应当在其中发挥公民参与监督的积极性，发挥舆论监督和群众监督的重要作用。
当然在新的互联网环境之下，这种积极性和重要作用的发挥出现了一种悖论。由于技术上的便利，人人可能是一部手机、照相机、移动的电台或者移动的报纸。如果任何一个人基于责任感或者情绪化因素，在网上随意披露相关信息，可能会出现两种问题：第一，很多情况下，个人了解的事实和认知缺乏准确性。第二，不加控制的所谓“大众防腐”可能造成对纪检监察机关正常反腐败工作的干扰，甚至导致失序。
因此如何调动群众的积极性，同时将其导入秩序之中，需要我们思考。此时可以运用中国制度中特有的信访制度。除了专门的信访机关之外，各个部门内部还存在所谓的信访职能，比如纪检监察部门本身具有信访信息的收集处理职能。所以可以把舆论监督与纪检监察机关的信息处理部门达成有效的结合，将舆论的监督和批评纳入程序化的轨道。也就是说，当群众举报时，由纪检监察机关相应的部门，来收集、反馈、处理相关信息，以达成在这类问题上社会治理的最优化的效能。
问题3：
党的二十大进一步明确了法治政府建设的目标，从实践来看，监察机关对行政执法工作进行监督也是十分常见的，在这一过程中，监察机关如何与检察机关进行衔接配合，从而构建行政执法的外部监督体系呢?
秦前红教授：
这个问题在理论上有待进一步研究，同时在实践中仍有些难题要去破解。原因在于：监察制度改革是党中央领导的前所未有的重大政治制度改革，导致了国家权力配置的变更，也导致了国家机关之间关系的变化。在具体的监督领域，出现了“多元监督”的现象：既有人大的监督，又有检察机关的法律监督，还有监察机关的监督，那么三个监督之间到底是什么关系?
关于这个问题，理论界和实务界曾有一个简明的说法，：人大是对机关进行监督，监察机关是对人员的一种监督，检察机关是对案件的监督。这种划分方式在理论逻辑上好像可以把关系分清楚，但是实践所呈现的事实要更为复杂。比如监察机关只是对人进行监督，但是所有机关的具体职能都是由人来行使的。因此对人行使监督权，就不可能不影响机关本身的职权。因此，如何处理国家机关的权力配置问题和关系问题是关涉监察体制改革能否成功、能否行稳致远的一个重要问题。
如何处理上述问题，我的想法是：第一要考虑到宪法和法律的规定，第二要考虑到功能优化问题，即每个部门都有自己核心的功能，比如司法机关要独立行使职权，行政机关具有专业判断和行动能力的优势。需要对这些理论进行创造性的转化，根据具体的监察实践，找到理论共识。
在法律规定方面，根据《宪法》《监察法》和《监察法实施条例》规定，监察机关和检察机关在总体上是制约关系。比如在职务犯罪的调查过程中，检察机关要对监察机关提交的案件进行严格地审查，如果相关证据事实和法律适用不符合规定的，可以退回补充调查。
在功能优化方面，检察机关和监察机关要对行政违法行为的监督形成合力，这在总体的价值追求和原则上可以实现。党的十八届四中全会提到检察机关可以监督行政违法行为。但在后来具体的《检察院组织法》修改中，检察机关将这一表述写入法律的希望遭到了监察机关的抵制。原因在于这样的制度安排可能导致职权重叠，甚至可能产生相互的碰撞或者矛盾。但是，检察机关最近几年推动的检察制度改革，包括行政公益诉讼和行政检察，尤其是穿透式行政检察，都需要指向行政行为。所以在这种情况下，监察机关和检察机关对行政违法行为的监督，可以考虑到从以下几个方面寻找着力点：
第一是信息共享，在检察机关和监察机关行使职权过程中，发现有关行政违法事项的，如果法律明确规定另一个机关系主管的，应该实现信息共享，并进行工作上的协调和衔接。
第二是联合发文。在中国特有的实践中，经常呈现这一机制：当现有制度出现空白时，或者制度的交叉职权混淆不清时，可以通过两个部门的联合发文来解决。比如，最高检察院和国家监委，对两者之间的共同配合，互相制约作出规定。
第三是根据实践发展的需要，通过立法解释或者立法修改，及时进行补充或制度的创建。
当然此处还有一个问题：当检察机关发现监察机关对行政权的监督行为做法不当时，或者监察机关发现检察机关的法律监督行为做法不当时，他们之间如何相互监督，这个问题恐怕还有待探讨。因为检察机关对监察机关的监督可能还存在制度上的障碍
问题4：
党的二十大报告指出，要进一步完善党和国家的治理体系，在这一过程之中，对监察机关本身的监督也是十分重要的，正值宪法实施的四十周年，您能否谈一下从合宪合法审查的角度，完善对监察机关本身的监督呢?
秦前红教授：
在党的二十大决议以及习近平总书记关于党和国家监督体系问题的一系列重要论述和判断中，他多次强调了要加强对监察机关本身的一种监督。“有权必有责，用权受监督”，这是公共权力运行必须要遵循的一个基本原则。在《监察法》制定过程中，对监察机关的监督，一直是社会或者立法者高度重视的焦点问题。但是，一是由于改革是突如其来的，监察制度运行在实践中也没能充分展开，二是因为监察机关本身它是特有的法律性和政治性。所以当时的制度设计和安排采取了比较慎重的态度。因此形成了《监察法》第五十三条的规定：即监察机关要像其他国家机关一样，对人大负责。但是在负责之外，监察机关是否需要向人大报告工作，这是当时争论很大的一个话题。产生争议的原因在于：如果监察机关向人大报告工作，可能引发“权力对冲”的问题，即监察机关监督人大的工作人员和人大代表，因此人大在通过其报告时，可能在某种特定的事由之下或某种情绪支配之下，出现报告不通过或者得票率很低的情况。在上述考量之下，《监察法》没有规定监察机关必须向人大报告工作。但人民代表大会制度毕竟作为我国的根本政治制度，在设定国家机关关系时不能够完全绕过，最后采取了一个相对妥协的办法：各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查;人大常委会组成人员和人大代表可以提出询问和质询。
当然，这种监督方式可能产生另一个关联性的法律问题。《监督法》规定了人大常委会对其他国家机关可以进行工作监督和法律监督。这两种监督也分别具有了不同的形式和办法。那么鉴于法律规范体系的系统性，人大对监察机关的监督是是否仅限于《监察法》的53条，还是说也可以适用《监督法》的有关规定?监察体制开始实行时，各地的人大机关采取了谨慎和保守的态度，但随着实践的发展，有些地方的人大常委开始表现相对活跃的状态，尝试运用《监督法》的其他手段来对监察机关开展监督。
另外，对监察机关监督还包括近几年被激活并得到社会高度关注和评价的备案审查制度。监察机关已经具有监察法规的制定权，并且还制定大量的监察规范性文件，因此对监察法规的备案审查在逻辑上和理论上存在必要性和正当性，只是目前的办法和机制尚不明确。根据《立法法》最新公布的草案，立法者似乎有意在对这个问题采取暂时性的淡化处理态度。原因可能在于这个问题在理论还没有形成共识，或者实践中的制度暂时无法定型化和成熟化。
关于这个问题，宪法学界也存在理论上的分歧。有著名宪法学者认为，基于监察法规特有的政治性，其核心性审查和备案审查应由监察机关自我审查，而不能主要由人大进行备案审查。在这一点上，我的看法是有一定分歧的，因为我觉得既然宪法和法律对监察机关的组织、职权、行为已经有所规定，那么监察机关就属于国家机关序列，在备案审查中不应该有特殊性。即使要强调特殊性，也应当先遵循一般性。比如在遵守备案审查制度的一般制度原则或者程序机制时，再去考虑特殊情况下监察机关不同的属性问题。综上，目前的焦点问题在于监察法规和监察规范性文件如何定位?这个可能需要理论上的及时性的研究，形成理论上的共识，以供实践上进行尝试性的探索。
最后，除了对监察机关的监督之外，还存在制约关系问题，也就是前面提到的监察机关与其他国家机关的关系，包括检察机关、审计机关、公安机关等。这种制约关系需要符合制度本身运行的逻辑。
问题5：
党纪国法的配合与衔接，本身就是监察机关构建的主要目标之一，在党政改革的大背景之下，如何理解纪监互融这一制度安排呢?
秦前红教授：
监察改革是突如其来的，这导致监察法治总体运行状况是：第一监察实践走在理论之前，第二监察实践走在制度之前。基于这两点判断，尽管监察体制改革的必要性和可能性在党和国家有关决议里面已经做出了纲领性的阐述，但仍需要将一些理论问题说清说透。监察机关和纪检机关合署办公，并且在很多情况下运用一套规则体系。现在学术界需要对这种实践进行理论上的正当化，即纪检监察机关为什么可以这么做?我最先想到的表述叫纪检监察的一体化。但在后来的反复推敲中，考虑到这一表述可能太过激进，于是使用了相对柔性和中性的表述，即纪监互融。
纪检互融的必要性和可能性体现在纪检机关和监察机关共有的价值追求，共用的规则体系，共同的组织架构和人员配置等方面。但是纪检监察的互融，是否意味着完全消除两个机关之间的职权界限?是否意味着在处理案件的程序上完全混同合一?如何防范和监督互融过程中可能带来的权力滥用问题?在此，我认为有必要通过纪检监察机关内部处室或者部门的分工以及程序上的衔接来消除上述的担忧和疑虑，但目前，这种内部分工合作以及程序衔接的流程仍然主要依靠纪检监察机关制定内部文件的方法来实现，其法制化和制度化水平仍有待提高。另外，制度化意味着制度本身要对外发生效力，这就要求相应的公开化，即要满足监察对象、群众、涉案人等主体的知情权和其他权利。最后，由于纪检监察机关可能因为权力行使不当造成损害后果，因此要加速建立相关的监察赔偿制度。总而言之，要实现纪检监察机关惩治功能和人权保障功能的“两手抓”：不能简单把监察纪检机关当作惩治机关，还应将其作为保护人民权益、尊重和保护人权的机关。
问题6：
最后也是向您咨询一个赶时髦的问题，在不同部门法法典化的大背景下，您如何看待监察法的法典化呢?
秦前红教授：
我想监察法的法典化确实存在必要性，它的意义在于：
第一，监察法典可以开创中国特色的法典编纂模式，并体现反腐败的中国经验和中国智慧。监察法典自然可以承接民法典和现在热议中的环境法典之立法创制，但它具有特殊意义，某种意义上可能会去跳出西方法典的编纂模式，也不用完全遵循民法典这种编纂模式。我国的监察体制改革和反腐败模式具有中国特色，受到很多国家的高度关注。
第二，编制监察法典具有拾遗补缺之功。所谓拾遗补缺，与我国的监察立法模式有关。国家监察立法没有采取惯行的立法途径：即过去的国家机关立法大多是先有组织法再有官员法，然后还有行为法、程序法等。这种立法模式对于监察体制改革而言被认为是缓不济急。因此采取了“综合立法模式”，即在一部法典中包含了上述所有立法元素。这种做法属于在特殊情况下所采取的特殊问题的处理。首先，编创监察法典可以补齐监察立法的缺口，比如组织法和程序法的缺口。其次，监察法典的制定有助于完善监察法制体系。由于改革的急迫性，目前一些监察制度被分散在不同的规范之中，呈现出碎片化的现象。而编制监察法典是体系化导向，意味着统一的立法思路和立法技术，不仅有助于消除碎片化现象，同时有助于化解监察法规与其他部门法规范制定存在的矛盾。
第三，编制监察法典可以满足把权力关进制度笼子里的期待。当前监察立法较为粗放化，监察法的规范的密度也不足，存在着大量的原则性的条款。这就导致法外规划比较膨胀，法律供给不足：监察机关制定大量规范性文件或者内部规定，以补充制度的供给。
第四，编制监察法典可以节约立法资源，因为法典化是准确性的立法活动，具有系统的规划，能够避免过去监察立法中所出现的无序绩效、重复冲突的现象，从而能够节约大量的立法资源。
另外，监察法的法典化具有以下几点可行性：
第一，法典化的价值基础已经具备。权力机关、行政机关、检察机关等国家机关都在特定事项和特定领域中具有监督职能，而所有的监督职能都是以权力监督为己任，其价值追求在于要把权力关在笼子里面。
第二，法典化的规划基础已经具备。从2016年12月开始，监察法的实际运行已过5年。在监察领域出现了大量法律规范性文件和党内规范性文件，已经形成了一个初步的规范体系，构成了监察法典编纂的基础条件。而且在立法经验积累方面，全国人大常委会经过常态性运作，对立法规律的认知已经相对成熟，形成了一套规律化的操作经验和理论的积累。此外还有民法典等其他法典化工程的借鉴。
第三，监察法理论研究队伍为法典编纂提供强大支持。近几年，全国很多高校纷纷成立监察研究机构、设立监察法学课程，培养了大批监察法学理论研究队伍和人才。
最后，我个人认为，党和国家可能在经过充分的考量之后，做出政治决断，将监察法典的编纂工作纳入立法议程。或者认为立法条件暂时不成熟，不妨委托或者支持有组织的相关研究活动。比如，全国人大常委会或者中纪委可以委托北京市监察法学研究会或者其他高校的研究机构，对监察法典问题进行先行研究探讨。
（本文来源于北京市监察法学研究会、采访人：刘苍瑜，中国人民大学2021级博士研究生。）
责任编辑：楚予
