秦前红
武汉大学法学院教授
中国法学会法学期刊研究会副会长
1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央提出的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，决定成立宪法修改委员会，主持宪法修改工作。1982年4月，第五届全国人大常委会第二十三次会议公布了宪法修改委员会通过的宪法修改草案，交付全国人民讨论。1982年12月4日，五届全国人大五次会议表决并通过了《中华人民共和国宪法》，也就是“八二宪法”。
四十华年弹指过，宪法实施堪回忆。中国宪法实施在理论成就方面，主要有两点：
第一，形成系统完整的中国特色宪法实施的思想，其中习近平法治思想的形成是其重要标志。习近平总书记有一系列关于宪法实施的重要论述与表达，例如“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。习近平总书记的这些论述坚持宪法至上的法制地位，对于新时代的宪法实施具有统领性、基础性、全局性意义。
第二，宪法层面形成了具有中国自主性和本土性的知识体系与话语体系。中国正在经历百年未有之大变局，要实现中华民族的伟大复兴，无疑需要摆脱西方学术话语体系的桎梏，建构面向中国历史与实践的法学自主知识体系与话语体系，进而引领与推动中国法治发展。在中国的语境下，宪法并非西方所讲的政治国家和社会两分中的“最高法”，而是在政治经济社会中具有最高法律效力的“根本法”，其必然需要形成一套属于自己的自主知识体系与话语体系。这方面，我国已经取得了一定成就，比如强调宪法的实施要坚持党的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义道路、坚持全过程人民民主等等。
中国宪法实施的实践成就则主要可以概括为三点：
第一，中国特色社会主义法治体系的建设进程不断加快。当下，中国特色社会主义法治体系既包括以宪法为统领的国家法律体系，也包括以党章为根本的党内法规体系。在国家法律层面，通过民法典的编纂、重点领域立法等，实现了宪法精神与价值向部门法辐射。例如，宪法上的基本权利规范能够指引和保障民法典编纂过程中对民事权利的确认。国家在对待基本权利的时候既要秉持消极立场，同时又需要积极创设条件促成基本权利的实现，而这一理念在民事领域同样适用，从公私法划分的角度来说，这是基本权利功能在私法领域的体现。我国宪法上对基本权利的规定采用列举的方式，民法典的编纂一方面可以促进基本权利的具体化、在民事审判中确保基本权利的实现，另一方面又可以对尚未列举的基本权利以民法途径予以保障。在民法典的编纂完成后，其有效实施需要一定的条件，这与宪法实施的程度密切关联。
伴随着“社会主义市场经济”写入宪法，从改革开放至今，社会主义市场经济的不断发展完善，为民法典的有效实施奠定了充分的市场基础与环境。又如十三届全国人大履职以来不断加强重点领域的立法工作，生态环境保护法律规范便是其中之一。我国宪法上有若干生态文明建设的相关条款，既为生态环境保护立法工作提供了规范指引，又为环境立法提供了合宪性基础，继而推动中国特色环境法治迈向高阶。在党内法规层面，由于宪法规定的内容直接或间接体现在党内法规之中，执政党通过自我革命的方式推进党的建设，一是在功能意义上，党内法规能够推动宪法实施;二是在行宪逻辑上，执政党领导人民群众修改宪法、维护宪法、遵守宪法，继而促进宪法实施体制机制的不断健全。
第二，夯实了具有中国特色的宪法实施监督制度，促进了宪法实施制度的成熟和定型化。在八二年宪法修改的时候，十分关注宪法实施与宪法监督，并在宪法文本中作了相应的制度设计。但是，关于是否建立专门的机关来维护宪法、促进宪法实施、保证宪法监督，在理论界一直存在诸多讨论，实践层面也仍然在不断探索，以至于监督法和立法法在试图确立相关制度时，都无法达成一致，只能暂时搁置。直到党的十九大报告明确提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。至此，理论界围绕着推进合宪性审查工作开展了一系列学术讨论，提出了若干制度设计，实务部门也与之积极互动。
2018年修宪之后，随着“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，以及全国人大常委会在同年6月22日作出决定，宪法和法律委员会正式担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等专责机关职能。合宪性审查工作的推进已从政策层面的指引，转向实践中具体探索该项制度机制的健全。同时，近年来备案审查制度日趋活跃、成效卓著。全国人大法工委备案审查室早在2004年5月就已设立，专司法规与司法解释的备案审查工作。只是在相当长的一段时间内，对外公布的审查工作进展等情况十分有限。随着宪法实施与监督制度机制的不断健全，合宪性审查工作的逐步推进，备案审查工作已从“鸭子凫水”逐渐转变为“乘风破浪”：自2017年起，全国人大常委会法制工作委员会已连续5年向全国人大常委会作关于备案审查工作情况的报告。
从历年备案审查工作报告来看，一是备案审查工作的制度机制已日趋完善，例如备案审查衔接联动机制业已建立，备案审查信息平台的建成与正式运行，以及在2005年两个备案审查工作程序的基础上制定出台统一的《法规、司法解释备案审查工作办法》，进一步明确备案审查的制度机制与工作程序;二是违宪违法的规范性文件得以纠正，“有件必备、有备必审、有错必纠”的方针予以落实，备案审查的制度刚性不断显现;三是随着中国迈进新时代，人民群众的法治意识逐渐增强，对备案审查制度期待颇高，一个直观的例证即法工委近年来接收、处理公民和组织提出的审查建议数量是呈上升趋势的，人民群众通过这一渠道积极参与合宪性、合法性审查工作;四是除以往的合法性审查事例以外，合宪性、涉宪性事例的处理情况也在开始对外公布，这对社会各界理解我国宪法的原则、精神与规定而言意义重大。全国人大常委会法工委主任沈春耀更是在2020年备案审查工作报告中提出“探索在合宪性审查中适时解释宪法”。与此同时，地方人大备案审查工作也在稳步推进，我国的备案审查工作已全景式铺开。备案审查制度在保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一等方面亦发挥了重要作用。上述制度安排使我国的宪法实施水平迈上新台阶。
第三，厚植宪法信仰，形成全社会遵从宪法的文化与氛围。我国的现行宪法是在1982年12月4日公布施行的，为了纪念这一日期，全国人大常委会决定设立国家宪法日。确立国家宪法日，是社会各界形成的共识，也是社会各界所一直呼吁的。12月4日原来是我国的法制宣传日，国家宪法日的设立是在此基础上继续强化宪法宣传教育活动之举，也是通过特定时间、仪式、场景来增强全社会的宪法意识、树立宪法信仰、弘扬宪法精神的重要制度安排。2018年起，为进一步推动宪法的全面贯彻实施，中宣部、司法部与全国普法办公室联合部署开展了“宪法宣传周”活动。再如2015年全国人大常委会作出决定，明确国家工作人员应当在就职时公开进行宣誓，随后通过宪法修改，将宪法宣誓制度正式写入宪法。国家工作人员系关各级各类国家机关的运转，自然是宪法实施的重要主体。
换言之，国家工作人员是否树立宪法意识并恪守宪法原则，是否积极弘扬宪法精神、履行宪法使命，直接关系到宪法实施的成效，关乎国家机关行为是否符合宪法的原则、精神和规定。当前我国所确立的宪法宣誓制度，正是突出对领导干部这个“关键少数”宪法意识的培养，将宪法教育作为各级领导干部教育的重要内容。这有利于彰显宪法权威，激励以及教育领导干部这个“关键少数”忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、推动宪法实施。此外，党的十八大以来，随着各级各类表彰体系的健全与实践的不断丰富，宪法所规定的国家勋章荣誉制度也在不断落实。一方面，党和国家功勋荣誉表彰制度体系的健全，本就是从立法、立规的层面推动宪法规定的具体化;另一方面，国家勋章、荣誉称号的系列颁授活动，既是宪法宣传教育的有益实践，又是对宪法精神理念的生动诠释，这对于全社会形成并强化国家认同感和国家意识而言尤为重要。
本文来源于 江必新主编、人民法院出版社出版的《中国法治实施报告(2023)》。
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