作者：秦前红，武汉大学法学院教授(本文载《政法论坛》2023年第2期)
一、问题的提出
2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称新《制定条例》)第13条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”这一规定从制度上明确了党政机关可以联合制定党内法规(为行文方便，以下简称党政联合立规)。从党内法规的性质来说，其本应属于政党自治规范，其适用范围和效力边界应当限定于党内，涉及国家(政府)管理事项的，执政党一般不直接作出规定。但是，基于我国政党制度的特殊性和独特的党政结构，有关党组织和国家机关共同发文已成为一种常态化的治理机制。
在相当长的时间内，党政联合立规虽然在实践中广泛存在，但并未在制度上得到明确，随着党政机构改革的深入和党的领导方式进一步优化，党政联合立规在中国共产党管党治党和治国理政实践中发挥着越来越重要的作用。根本上而言，这一制度所体现的是“党政双轨一体”之结构和该制度所内含的党政关系整合性以及联动性的特征。党政联合立规是党政机关联合发文的一种特殊和高级形态，其规范程度更高、制定主体层级更高，影响也更大，但学界对此问题的专门关注尚不多，多将其置于党政联合发文中附带论述。党政联合立规和党政联合发文虽有共性，但在制定依据、立规主体、具体形态、规范的事项、规范层级以及名称等方面存在较大差异，无论从理论还是实践角度来说均有必要认识到联合立规的特性。因此，本文将专门讨论党政联合立规相关问题，以求充分认识到其独特之处及其对法治国家建设的影响，阐明联合立规的规范化历程，其存在和发展的逻辑与特征，于实践中存在的问题并找出优化路径，以期对党内法规制度发展完善和法治国家建设有所助益。
二、党政联合立规的界定与历史发展
党政联合立规同党政机关联合发文类似，在我国均有着较长的发展历程。尤其是在新中国成立后，党政联合立规逐步增多，并逐渐趋向稳定。在不同的历史时期，党政联合立规呈现出不同的样态，所体现的是中国共产党治国理政方式的逐步优化和对依法治国以及依规治党规律认识的不断深化。
(一)党政联合立规的界定
对于研究范围的界定是我们开展研究的前提，哈特认为，对于概念的定义可以实现两个目标，一是引导我们使用该词语的原则变得清晰;二是将语词转译为其他已经被充分理解的用语，并借由标示事物与其更广之事物家族所共享的共同特征，为我们指出语词被用来指涉的事物种类。对于特定事物或现象的界定有助于我们准确地进行研究。党政联合立规虽然有着较长时间的实践，但未从制度上加以明确。即便是在2012年的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)出台之后，因1996年中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《机关公文处理条例》)的规定，存在部分党内法规在制定主体、规范名称以及发文字号等方面无法清晰判定其是否属于狭义的党内法规，1996年的《机关公文处理条例》规定公文的种类包括“条例”，用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度，这完全符合狭义的党内法规之定义。并且，在2019年的新《制定条例》出台之前所制定的，但是符合联合立规要求的党规是否应当将其界定为党内法规并非毫无疑义，因为从规范公权力行使的角度看，所有公权力均应当在既定的规则下运行，在后续的党内法规清理中也未明确相关规范是否属于2019年的新《制定条例》所规定的党内法规。实践中，发文字号是判断文件性质的常见标准，但实践中呈现出多样性的特点，对于我们认定由此制定的规范的性质可能会产生一定的困扰，如《公务员辞退规定》在2009年由中组部部务会会议审议批准后由中组部、人力资源和社会保障部发布，2020年中组部部务会会议修订后由中组部发布，《事业单位工作人员奖励规定》由中组部、人力资源和社会保障部共同研究制定，发文字号为“人社部规〔2018〕4号”，单从发文字号出发对于认定该规定的性质可能会产生疑义。
一种理论的说服力在一定程度上取决于我们分析样本的数量，并且，我们不能完全用当下的标准去要求过去的规则。因此，为全面分析党政联合立规，本文将以新《制定条例》为依据，在制定主体、内容、保障、形式和属性要素等方面采取宽松的标准，以北大法宝数据库和中央办公厅法规局汇编的《中国共产党党内法规汇编》为依托，将新《制定条例》规定的党的中央组织，中纪委以及党中央工作机关和省级党委制定的，在内容、形式等方面符合党内法规要求的均纳入分析范围，以期获得较为全面的认知。
(二)联合立规的缘起与发展
党在大革命初期就已经注意构建良善的党政关系。毛泽东在《井冈山的斗争》中指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。这种情形是很多的。”因此，“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”在这一阶段，由于党所面临的历史任务主要是领导人民取得新民主主义革命的胜利，制度建设往往同当时所面临的紧迫任务密切相关，部分规定并未明确区分应当由党直接管理的事项和应当由政府管理的事项，相当多的规定在名称、发文形式、发文主体等方面存在多样性。并且，虽然自党成立时起就制定了党内法规，但党内法规这一概念在1938年才正式提出，在特殊历史时期，法治理论和实践发展相对滞后，“党内法规”的概念、形式等要求在当时并不成为一个问题，具有灵活性的政策和指示对于党和国家事务的管理往往发挥着更重要的作用。可以说这一阶段，党政联合立规并未成为推进党和政府政策的主要方式。
新中国成立后，党要处理和面对的情势越发多样。当时，适用于革命战争时期的一些特定做法在全国推开，并且部分适用于特定年代的做法被全面铺开，对党和国家事业造成了不良影响，党内法规建设也未受到应有的重视。改革开放之后，邓小平指出，“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。在此情形下，实行党政分开，着力解决“着手解决党政不分、以党代政的问题”成为当时政治体制改革所要突破的重点。对于党内法规之作用，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”
改革开放后，伴随着各项制度的不断健全，党政联合立规也开始大量出现。如1984年6月中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于贯彻执行离休干部生活待遇规定的通知》以通知的形式规定了离休干部关于住房、参观、医疗、用车以及办公室和秘书等方面的规定。1986年2月，中央办公厅和国务院办公厅发布的《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》明确了党政机关中哪些机关不能经商，这些机关的干部、职工除特殊情形外，不得经商。领导干部的子女、配偶在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，也一律不得经商，同时还规定了相应的责任。1991年11月中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于处理党和国家机关正、副省(部)级干部公款、公物超标准装修住房问题的通知》规定了正、副省(部)级干部用公款、公物装修住房应当执行的标准，对于超标准装修应当如何处分，应加重或者从重处分的行为。
在此阶段，党政联合立规数量不断增多，相关的规则也在不断完善。1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》第7条规定：“各级行政机关的公文处理工作，应贯彻‘党政分开’的原则。”第16条规定：“政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文;政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。”对于在何种情况下“可以联合行文”并无明确的判断标准，相关机关的裁量权较大。1996年发布的《机关公文处理条例》第7条规定，党的机关公文包括条例、规定等形式，条例所规定的事项为“党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度”。1990年，中共中央发布的《党内法规制定程序暂行条例》也规定党内法规的名称包括条例和规定。可见，在当时，党内法规的名称并不具有排他性。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《制定程序》)也未对实践中存在的问题予以明确。
(三)新《制定条例》对于党政联合立规的定型化
“在中国法律现代化的一贯路径和当下行政国家的现实之中，它不是单纯仰仗渐进理性和自生秩序去解决行政组织合法性问题，而是回应一定的社会现实，通过立法或决策的制定提供可试验的合法化方案，并在实施过程中借助制度化和非制度化的机制进行知识积累与反思，进而可能形成合法化方案的再次建构。”党政联合立规的发展大致上符合这种法治建设进路，这同改革时期我国的国情相符合，也和制度发展的特点密切相关，社会的需要和社会的意见往往或多或少走在“法律”的前面的，我们可以非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但这个缺口永远存在的趋向是要把这缺口重新打开。从实践来看，党的十八大之后，党政联合立规更为普遍，涉及经济社会发展各个领域。经过较长时间的探索，我们实现了“党内法规在变革中不断前进、在发展中走向成熟定型，逐步在功能定位、适用范围、体例形态等方面形成比较稳定的认知和实践。”2019年修订的新《制定条例》明确了涉及政府职权事项的，可以联合立规，从而为党政机关可以联合立规明确了制度依据。
新《制定条例》明确了党政机关可以联合制定党内法规，在相当程度上突破了传统理论中将党内法规视为“政党自治规范”的窠臼。“每一种法治模式当中都有一种政治逻辑”，就中国实践来说，“‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大人民眼里都是政府。只有党政分工、没有党政分开。”因此，在特定的如党政同责、党管干部以及党管人才等领域基于节省立规资源、推动规范实施等方面的考量，党规和国法的适当融合有其必要性。
党政联合立规在一定程度上能有效舒缓制度供给方面的难题，如在规范性文件审查方面，党的十八届四中全会决议强调要做到“有件必审”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力。”但是“由于目前我国尚处于社会主义初级阶段，受诸多主客观条件的限制，两者之间还存在一些衔接不够、协调不够的地方。这不仅影响了党内法规的执行效果，也损害了国家法制的权威性和统一性。”在具体的制度方面，新《制定条例》第4条规定，党内法规的制定原则包括“注重党内法规同国家法律衔接和协调”。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)的立规目的包括“规范党内法规和规范性文件备案审查工作，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”。备案审查的内容包括“是否同宪法和法律相一致”。无论是从党内规范性文件还是党内法规的规定来说，保证党内法规和国家法律的衔接协调皆是题中之意，若同时涉及党和政府职责，各自出台相关规定一则浪费有限的公共资源，二则在后续的备案审查之中还需要对二者进行备案审查，增加不必要的程序。所以，通过联合制定党内法规能够在一定程度上破解上述问题。
三、党政联合立规的内在逻辑
从党内法规的发展历史看，无论是在制定主体、不同立规主体的立规权限、制定程序、规范事项等方面，党内法规的发展过程是逐步走向规范化的过程，也是自身特点不断显化的过程。党政联合立规的发展呈现出较强的制度化特点，既同历史上行之有效的做法相联系，也有助于推进法治国家建设和实现国家治理体系和治理能力现代化。
(一)接续行之有效的治国理政方式
早在1935年，中共驻共产国际代表团草拟了《中国苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告全体同胞书》(即“八一宣言”)，同年10月1日以中华苏维埃共和国中央政府和中共中央的名义在法国巴黎出版的《救国报》上发表，提出抗日救国十条具体主张。新中国成立后，1956年首次由党中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，这些实践证明了采取党政联合发文的形式能够取到较好的效果。“作为使松散的社会结构紧紧凝聚在一起的粘合物，法律必须巧妙地将过去与现实勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求。”这一从新中国成立之前就开始并且行之有效的做法在改革开放后得到了进一步发展，在实践中不断积累经验。随着实践的发展，党政联合发文衍生出了党政联合立规这一“更高级”的形态，2019年修订的《制定条例》对这一行之有效的做法予以肯认并作了必要的规范，有助于党政联合立规的规范化。
“作为党政关系的一种反映，党政联合发文的始终存在实际上很好地反映了新中国成立以来党政关系当中最为稳定的核心部分，即坚持党的领导，党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理。”党内法规和国家法律共同致力于以规范的制度推进治理现代化，国家治理包括规范社会公权力运行的制度和程序机制，有效的国家治理涉及如何治理这一基本问题。实现国家有效治理的方式较为多样，从域外经验看，西方发达国家多是以内生的方式逐步实现国家富强和现代化转型，作为后发国家的中国显然与此不同，社会发展本身不甚成熟且发展缓慢，由强有力的组织通过适当方式促进国家进步和社会发展是必然之选。因此，“在国家制度体系尚未健全以及现代化所孕育的社会主体力量尚未成熟的条件下，直接承载着建设国家使命的政党，更多地通过其发挥的领导作用来凝聚人民、治理社会和建设国家。”这就决定了“当中国迈入现代化之后，中国的社会结构、基本国情以及现代化的逻辑决定了中国对有效政党的需求是内在的。”如何使执政党的这种领导成为具有长期性和稳定性的制度就需要一定的机制，通过党内法规这种具有稳定性和规范性的制度载体，使党的领导和对国家的发展规划获得一定的稳定性。并且，依法治国和依规治党的关键是“治官”和“治权”，“把权力关进制度的笼子里”，党内法规是管党治党的依据，在我国，掌握公权力的主体绝大多数均是党员，极少数公职人员不具有党员身份，但并不妨碍公职人员在履行职务过程中应当承担同党员相同或类似的责任，如就公务员的要求来说，《公务员法》第2条规定：“公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆”，公务员应当履行的义务包括“忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督。”从公职人员行使权力所产生的后果看，同党员并无实质差异。中国共产党在我国所拥有的权力并非一般意义上的公权力，在某种程度上说是超越国家权力之上的权力，联合立规更有助于发挥党领导各方的作用。因此，相关党内法规直接规定非党员领导干部具有同党员领导干部相同的义务并无不妥，通过一体规定相关事项能够平等地对相关人员进行规范，实现对“关键少数”的有效制约和监督。
(二)进一步优化中国共产党治国理政的方式
国家权力如何配置，关系国家权力的有效行使、国家建构和公民基本权利保障的实现。近代以来，以“三权分立”模式配置国家权力成为西方的统治型学说，但是，分权并不足以保卫自由不受侵害;三权之下各种权力往往混合而存在无法截然分开;各种新的权力类型不断涌现，三权分立难以应对。于此背景下，德国在二战后发展出了功能适当原则，这一原则在关注保障个人权利和自由的同时，也注重国家权力的正确行使，该原则主张：“应将国家职能配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势，从而最有可能做出最优决定的机关;同时也不再教条化地强调权力的分立和对抗，国家职能的最优化实现同样构成权力配置方案的正当性基础。”在新一轮的党政机构改革中，已经强调职能整合，新的党政机构改革方案强调党和国家机构改革要“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能”，我国执政党权力和国家机关权力虽然在职能、活动方式等方面存有一定的差异，但在组织管理和人员方面有着诸多重合之处，但既往的党内法规和国家法律均存在难以全覆盖的难题，尤其是“党内法规在行政机关内部，存在着非党员公务人员的规范难题”。因此，新的改革“要着眼于健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责”。典型的是在党政联合发文方面，国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》和中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》所规范的主要内容、立法(立规)体例、公文管理等方面高度类似，完全可以制定统一适用的规则。因此，2012年制定的《党政机关公文处理工作条例》一体规定各级党政机关公文处理工作，这有助于节省规则制定的成本，在更高程度上实现党规和国法的协调一致。
联合立规于相当程度上有助于推动法律(党规)的实施。习近平总书记指出：“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。”所以，如何确保规范得到良好实施在相当长的时期内是我们法治建设的重点工作。在党管干部、党管人才和党政同责等领域，党规和国法的价值取向、实施方式以及规范对象等具有相当大的一致性，由党政联合立规予以规范能够减少党政机关沟通的成本，有助于整合力量实施法律和党规，构建起集中统一的规范实施体系，进而提升治理实效。并且，基于我国的党政体制，在法律和政策实施过程中，依靠“高位推动”往往是行之有效的方式，它是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”，中国共产党是最高领导力量，具有最高权威，能最大限度整合各种资源，以执政党的权威为支撑，可以最大限度确保规定能落实。
四、党政联合立规的特征
(一)调整领域较具有特定性
2018年修宪将党的领导载入宪法总纲，这意味着“党的领导”和“国家组织”在宪法层面结合到一起，实现了从“党政分开”到“党政一体”的转变，但“党政分工”依然存在。党内法规在一般情形下不得超越必要的界限，随意侵入国家法律的调整范围。制定主体具有特殊性的联合立规同样应遵循这一要求，依照新《制定条例》的规定，党政联合立规并非可以无限扩张，而有其较为固定的范围，从实践来看，多集中于规范党员领导干部、党管人才以及党政同责等领域，如对于党政领导干部的问责、公务员管理、事业单位人员管理等。其原因在于加强对党的领导机关和党员领导干部的监督是党章明确规定的重要原则，并且，实现权力的制约和监督关键是对党员领导干部和公职人员的监督与有效约束。依照《公务员法》的规定，坚持党的领导成为公务员必备的条件，从公务员的构成看，“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五”。在依法治国和全面从严治党中，党员领导干部是“关键少数”，从实践效果看，通过党内法规这一更为制度化的规范将所有的领导干部纳入其调整范围有助于全面依法治国和把权力关进制度的笼子里这一目标的实现。
从公布的文本看，党政联合立规的主体基本上囊括了所有有权制定党内法规的主体。如《创建示范活动管理办法(试行)》经党中央批准由中央办公厅、国务院办公厅发布;2022年，《信访工作条例》由中共中央、国务院发布;2019年，《中央生态环境保护督察工作规定》由党中央批准，中共中央办公厅、国务院办公厅发布。部委党内法规在数量上更多且类型更为集中，如《公务员录用违规违纪行为处理办法》《公务员公开遴选办法》《公务员辞去公职规定》《公务员辞退规定》《公务员奖励规定》《公务员回避规定》等均由中组部和人事部(人力资源和社会保障部)制定，中组部发布。《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《生态文明建设目标考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。《国有影视企业社会效益评价考核试行办法》由中宣部、国家广电总局关于印发。《国家监察委员会特约监察员工作办法》《公职人员政务处分暂行规定》由中纪委和国家监委印发。《湖北省安全生产党政同责实施办法》由湖北省省委和省政府联合印发。可见，有关党组织和国家机关联合制定的党内法规涉及领域较为广泛，但依然集中于前述领域。
(二)联合立规的党组织和国家机关职权密切相关
党政联合立规一般均同相关党组织和国家机关的职权密切相关。从立规实践看，关于公务员管理的规定由中组部和人社部联合制定;涉及全局性的事项如信访工作由党中央和国务院联合发布，问责方面的党内法规一般由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，如《生态文明建设目标评价考核办法》;公立医院领导人员管理方面，由中组部和国家卫健委联合制定;而涉及面广的事项制定主体更多，如关于党政主要领导干部和国企领导人经济责任审计的问题涉及纪律检查、党管干部、监察、公务员管理以及审计等事项，因此《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》由中纪委、中组部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发。可见，联合制定党内法规并非漫无边界，而主要与相关党组织和国家机关的职权相联系。
需要明确的是，无论是在2019年的《制定条例》出台之前还是之后，联合制定的党规均不仅限于同人民政府职权有关的事项，如中纪委和国家监委联合发布的有关法规，盖因两机关实行合署办公，且纪检监察机关并非单纯的国家机关，也属于执政党的机关，两机关的职权深度融合，联合立规具有必要性。早期的《人民法院书记员管理办法(试行)》《中华人民共和国法官等级暂行规定》(以下简称《法官等级暂行规定》)由中组部、人事部以及最高法联合制定，《检察官等级暂行规定》由中组部、人事部以及最高检联合制定，所涉及的事项不仅包括政府(人事部)还包括司法机关内部管理事项。
(三)规范化程度不断提升
注重经验总结，经常“向后看”成为我们党在领导法治建设中行之有效的“法宝”之一。习近平总书记指出：“要认真总结党的建设实践经验，及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度。”“对已有相关制度进行梳理，经实践检验行之有效、群众认可的，要予以重申，继续坚持、抓好落实，严肃纪律，形成刚性约束……要总结新的实践经验，建立新的制度。”这种方式对于完善我国法律也发挥了极为重要的作用，李鹏同志指出：“先制定单行法，条件成熟时，变成综合性法律……建设中国特色社会主义事业是全无古人的事业，很多事情处在探索中，还不成熟。”新《制定条例》第13条从某种意义上而言是对既有实践的确认和规范化，即以明确的党内法规确认这一行之有效的实践，并划定联合立规的边界，使之在法治的轨道上运行。
对于处于改革时代的中国，在条件不成熟之时制定法律或者党内法规可能适得其反。基于实践要求而产生的党政联合立规已经成为有效的治理方式，但实践中也存在着不甚规范之处，如何种主体能联合立规，可以就哪些事项联合立规，如何以规范的程序联合立规等有待明确，如有的党内法规由党组织和行政机关联合发布，而有的由党组织和行政机关党组发布，此种问题不一而足。联合立规这一行之有效的做法经新《制定条例》确认和升华，使以后的党内法规制定工作更为有章可循。
五、党政联合立规规范化的路径选择
虽然党政联合立规对于推进国家治理、节省公共资源具有不可替代的作用，但对于我国法治建设潜在的冲击不容忽视。如由于党的机关事实上的优越地位，联合立规将提升行政机关的地位，不利于人大和法院对行政机关进行监督。现实之中已经发生了相当多的案例，如在“郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案”中，最高人民法院认为“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”是以江苏省委为主体并以党委文号发布的党政联合发文，不是行政机关在履行职责过程中所制作或获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整对象，因此驳回原告的再审请求。在其他的一些案例中，司法机关也多秉持谦抑的立场，认为党政联合发文不属于政府信息公开的范围。正如有论者所剀切指出的，党政联合发文最终会造成人们对国法的认同危机，也会产生相关主体对国法适用的规避。实践中“一旦一个文件加上党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就改变了就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规”，这就可能使本应得到多重监督审查的国家机关的规范游离于人大、法院等机关的监督之外。作为党政联合发文特殊形式的-党政联合立规也不例外，如果不能在法治轨道上运行必然会对法治建设产生消极影响。
(一)明确党政联合立规的主体
国家机关职权各有不同，并非所有的国家机关均可以同党组织联合制定党内法规。依照新《制定条例》的规定，涉及政府职权范围事项的，才可以联合立规，该条明确了可以联合立规的主体，即有权制定党内法规的党组织和特定的政府机关。从规范党政联合发文的历史看，早在1957年国务院就发布了《关于对公文名称和体式问题的几点意见(稿)》，该《意见》规定“两个以上的同级机关联合发布命令、指示、布告的时候，如果发布机关是国家行政机关和军事机关，可以由各机关的首长联合签署，如果是国家行政机关和党、群机关联合发布，可以只签署两个机关的名称，机关首长不必签署。”2012年发布的《党政机关公文处理条例》第17条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”新《制定条例》从涉及的事项方面规定了党政联合立规的范围，《党政机关公文处理条例》更为宏观地规定了党政联合发文的范围，通过两方面的限缩，党政联合立规的主体在一定程度上能得以明确。但是，仍存在有待进一步明确之处。首先是何为“涉及政府职权事项的”，按照相关权威词典的解释，政府指的是“众人行使政权的组织，既体现主权的机器。在此意义上，该词用来总称一个国家的政府组织，而不问其职能或级别，也不问其所处理的事务”。依照我国宪法的规定，政府等同于行政机关，如关于国务院的规定中，《宪法》第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”在关于地方政府的规定中，《宪法》第101条规定地方人大有权选举和罢免本级政府的政府首长。《宪法》第3条规定，其他国家机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在具体法律方面，《地方组织法》第54条规定：“地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关。”由此可见，宪法和法律上的政府指的就是人大之下的行政机关。从宪法决断者的意志看“中国的习惯‘行政机关’就是指政府机关”，现行宪法以“五四宪法”为基础制定，在对于政府的定义上无疑也继承了“五四宪法”的精神。因此，结合宪法和有关组织法以及对新《制定条例》作文义解释，我们可以判定新《制定条例》规定的政府指的是狭义的行政机关，党政联合立规只能是有权制定党内法规的党组织和特定的行政机关共同制定。
但是，实践中相当一部分规定并非仅由政府和党组织作出，在新《制定条例》出台之前，1997年发布的《法官等级暂行规定》的发布主体是中组部、人事部以及最高人民法院，其发布主体包括审判机关，2003年发布的《人民法院书记员管理办法(试行)》的发布主体完全相同。中纪委和国家监委联合制定了相当多的规范，依照宪法的规定，国家监察委由全国人大产生，是同一府两院并列的机关，并不属于狭义的政府之列。
由此可能产生的疑问是其他国家机关是否可以同党组织联合立规。按照《机关工作条例(试行)》的规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”也就是说对于实行合并或者合署办公的机构，由党委主管，并非是要完全取消国家机关，“合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，也须以行政主体的名义、按法定程序进行。”合并合署领域较为特殊的情况是纪检机关和监察委的合署办公，纪检监察机关“实行一套工作机构、两个机关名称，既执纪、又执法。”监察委是宪法规定的国家监察机关，其工作职责理应由宪法和法律规定，而基于其工作方式和工作内容的特殊性，2019年，中共中央办公厅发布了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，将纪检机关和监察机关的职责一体规定，“加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导”，按照权威解释，如此规定的原因在于“把执纪和执法贯通起来，实现领导体制和工作机制、依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律、执纪审理和执法审理的融合”。可见，即使是在党政机关高度融合的领域，国家机关依然是存在的，只是融合度更高。所以，以党的机关单独制定党内法规的方式规定国家机关的职责严格而言似乎同《制定条例》的要求并不相符。因此，为了避免争议，明确联合制定党内法规的主体殊为必要。
本文认为，基于党政联合立规的广泛应用和实践需求，新《制定条例》所规定的可以联合立规的范围较为狭窄，从一定程度上而言与实践存在脱节。所以，可以在未来修订《制定条例》之时根据联合制定的实践进一步明确可以联合立规的范围和主体，如确定国家监委及其他有需要的机关就特定事项可以制定党内法规，或者由中央党内法规明确可以联合立规的范围，做到授权明确。
(二)明确“政府职权范围事项”
确定联合立规可以调整的事项是推进法治建设的重要前提之一，明确不同主体的规范制定权限有助于正确处理党和国家机关之间的关系，维护法治体系的和谐。“政府职权范围事项”可以联合制定党内法规，依此规定，联合立规的事项限于政府职权范围内的事项。在我国，政府具有双重性质，一是作为权力机关的执行机关，另一个是作为行政机关而存在，按照《宪法》的规定，国务院的职权包括18项。《地方组织法》第59条和第61条分别规定了县级以上人民政府的职权和乡镇人民政府的职权。各级人民政府的职权范围较为广泛，既涉及到执行性的内容，也包括自主决定的内容。那么，在党政联合立规的领域包括哪些方面，需要明确。《党章》总纲最后一自然段规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”政府职权范围内的所有事项均在党的领导之下，从这一角度看，有权党组织可以和政府制定涉及所有领域的党规。从实践看，党政联合立规的范围并不是无限的，主要集中于党管干部和党管人才等党政协同共治领域。在“1+4”的党内法规体系中，主要存在于党的领导和自身建设法规制度中，党的组织法规制度涉及党组织如何产生、职权等，这些内容一般而言并不涉及狭义的国家事务。党的领导法规制度涉及党领导人大、政府、政协、企事业单位等非党组织，以及如何把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程。这些事项均在相当程度上会涉及国家和社会事务，如2019年中共中央发布的《政法工作条例》第10条规定县级以上党委的职责包括：“统筹维护社会稳定工作，及时妥善处理影响社会稳定的重要事项和突发事件”，这就涉及社会事务和国家法律的正确实施等国家和社会事务。
中国共产党作为我国唯一的执政党和领导党，在长期的革命、建设和改革过程中形成了对国家事务的全面领导，党的自身建设的一大关键点是要“为深化党的建设制度改革，提高党的建设科学化水平，保持和发展党的先进性和纯洁性提供制度保障”。党的自身建设法规同国家机关以及公务员系统的建设密切相关，党的自身建设包括以自我革命的方式保持党的先进性，保持党的先锋队本色，包括非党员在内的公务员队伍建设具有与党的先进性建设相同的要求。《公务员法》规定的公务员队伍的要求包括“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”“带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德”，等等。2019年，中共中央办公厅发布的《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》指出，在公务员考核和监督方面，要“把政治标准和政治要求贯穿融入公务员队伍建设全过程各方面，推动广大公务员加强政治历练，培养斗争精神、增强斗争本领，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，立足岗位、履职尽责，为实现新时代党的历史使命建功立业”。党规和国法在此方面重合度非常高，由此也可以看出“政治体制的特点不仅是由法律制度决定的，同样也是由法外制度决定的”，甚至可以说“法外制度对政治体制产生的影响更大”。从既有的中央党内法规看亦是如此，在党和政府作风建设方面的党内法规中，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》等。在党和政府的组织纪律方面，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《领导干部报告个人有关事项规定》《党政领导干部职务任期管理暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》等。
(三)规范联合立规的制定与发布
制定符合时代要求的党内法规是实现依规治党、全面从严治党的前提和基础性工程。如果说在法治建设的初始阶段我们立法经验不足，相当多的问题尚未有明确认识，所制定的法律和党内法规不可避免的会存在粗疏之处，那么，在法治建设已经取得重大进展的今天就必须更加重视法的质量，我们的追求应当从“有没有”升华为“好不好”。因此，有必要结合实践进一步规范联合立规，使联合立规活动不仅能更加科学，从源头上保证联合立规的合法性和科学性，更好地彰显依法治国和依规治党的需求。
应当规范联合立规的发布，实践中相当一部分问题是由发布不规范而造成的。判定一部规范性文件是否为党内法规对于规范的适用、备案审查、信息公开以及确保法治体系的一致性具有重要意义。实践中依然存在部分规范难以定性，并且调整事项类似的规则也存在不一致之处。如在发布方面，新《制定条例》第29条规定了党内法规应当以党组织的文件发布，2008年发布的《公务员申诉规定(试行)》的发布主体是中组部、人力资源和社会保障部，但所用的发布号是人社部的字号，且该规定的解释主体同一般的党内法规高度类似。而与《公务员申诉规定(试行)》类似的《公务员考核规定》《公务员奖励规定》《公务员回避规定》《公务员转任规定》均由中组部部务会会议审议批准，由中组部和人事部发布(上述规定修订后由中组部单独发布)。《公务员录用考察办法》《公务员公开遴选办法》由中组部制定并发布，同一时间修订的《公务员录用违规违纪行为处理办法》由中组部和人社部发布。还有部分规定存在发文字号在类似调整领域不一致的情形，如《事业单位工作人员申诉规定》由中组部和人社部共同研究制定，其发文字号为“人社部发〔2014〕45号”，而《事业单位工作人员奖励规定》也由中组部和人社部制定，其发文字号为人社部规〔2018〕4号。发文字号虽非判定规范性质的绝对标准，但作为公权力机关职权行使的表征，理应具备规范性，不能在类似调整领域出现完全不同的情形。因此，有必要从发文字号或者发布主体等方面进一步优化，基于联合立规的属性，从形式上可以表现为确定发文主体为党的机关，其原因在于：一则联合制定的党规主要是为了规范党的领导和建设活动;二则基于党的优越地位，若是党政机关联合印发的规范，应当以牵头机关为主要机关确定相关规范是否为党规。在发布方面，可以借鉴国法的规定，党政联合制定的党内法规由特定的主体以命令的形式联合发布，由于党实行民主集中制的组织方式，可以以制定机关的名义发布，载明制定机关、通过日期、发布日期。
此外，党内法规制定过程中的一大特点是较少附有规范草案的说明或解读，虽然新《制定条例》规定了向审议批准机关报送党内法规草案，应当同时报送草案制定说明。制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。而目前的党内法规少有公布草案说明的情形，草案说明作为判断特定规范立规目的、必要性、制定思路、所要解决的重难点问题等事项不可或缺的材料，不仅对于人们学习了解特定党内法规具有积极作用，还有助于通过了解规范意旨助力党内法规实施。因此，在不涉密的情况下，可以通过立规说明进一步阐明立规的问题，详细说明特定规范的立规理由、所要规范的事项、是否涉及政府职权范围事项、该规范的调整范围等，从而以权威性的说明明确规范的性质。
(四)构建更为刚性的监督保障机制
中国共产党作为中国的最高政治领导力量，其所制定的党内法规必然会对国家治理产生直接或间接影响，党内法规不可避免的具有外向性特征，会以直接或间接的方式对国家事务产生影响，因此，作为特殊公权力的党内法规制定权，理应受到必要的监督和约束。
备案审查作为确保党中央令行禁止、有效实施上位法规和维护党员以及公民合法权益的手段，在法治建设中具有重要作用。党规备案审查随着党的建设制度的发展，经历了萌芽发端、初具雏形、确立框架和日趋定型的过程，成为党内监督和管党治党的重要手段。因此，为了确保法治建设的顺利推进，保证党内法规能切实发挥作用，应当充分发挥备案审查的功能，将所有联合立规均纳入备案审查范围之中，真正实现有件必备、有备必审和有错必纠。目前党内法规备案审查主要规定于《制定条例》和《备案审查规定》之中，总体上来说构建起了较为完备的备案审查体系，但也存在可进一步完善之处，如《制定条例》第27条规定的前置审核同《备案审查规定》第11条规定的高度类似，在审查内容均一致的情况下可能会造成资源的浪费，影响审查效果。并且，党内法规涉及到党员、党组织的合法权益，目前并未明确规定党员、党组织能够以何种方式提出审查请求，这可能在一定程度上无法发挥党员和党组织的积极性。因为一个法规是否存在问题，存在何种有待改进之处往往在实践中才能发现。并且，由于存在备案审查和前置审核机关人数、精力、专业素养、对党中央大政方针的理解和把握等方面的因素不可能整齐划一，也决定了对党规的备案审查可能难以时刻都能实现预期目标。党员和党组织对于党内法规提出审查建议是党章第4条规定的权利，明确党员的审查建议权有助于提升党员的主人翁意识，增强党员的凝聚力和向心力。
在审查方式方面，对于专项审查等极为重要的审查方式未作规定。专项审查是为了贯彻党中央重大决策部署、保障党内法规实施或回应社会重大关切，有重点地对某方面或者某领域的规范性文件进行的审查，从性质上说也属于主动审查的范畴。专项审查的根本目的是保障党和国家大政方针的顺利贯彻，保障重大改革措施的有效推行，确保令行禁止、政令统一，保障广大人民的合法权益。专项审查的最终目的也是为了有效维护国家法制统一。其特点是有针对性的对相关问题开展审查，联合立规的调整领域较为集中，完全符合专项审查的要求。因此，为了提升党内法规备案审查的实效性和针对性，可以依照调整事项对党管干部、党政同责等党政联合立规开展专项审查，及时发现可能存在的共性问题并有针对性的解决。
此外，对于联合立规的审查方式不可过于拘泥于形式，应兼顾实质规定。实践中，法院可能只依据发文字号来认定文件的性质，如在“张如英与南通市崇川区人民政府行政监督二审”中，江苏省高院认为依据发文字号和主办单位南通市崇川区《区委办公室区政府办公室关于印发〈崇川区城管综合执法体制改革实施方案〉的通知》应被认定为党政联合发文。新《制定条例》只规定了联合立规所涉及的事项范围，依照新《制定条例》第29条的规定，全部以党的文件形式发布，实践中党政联合发布的党内法规不在少数，即便是单独由党组织制定通过的党内法规也广泛存在由党政联合发布的情形，如2017年，《领导干部报告个人有关事项规定》由中央政治局常委会会议审议批准，由中共中央办公厅、国务院办公厅发布。《党政机关公文处理工作条例》第9条规定联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称，使用主办机关的发文字号。实践中，相当一部分规定属于联合立规，虽然同全面从严治党、建设高素质的干部队伍密切相关，但是涉及公民的合法权益保障，如果只在党内审查可能会压缩公民权利的保障渠道，也可能使有的政府在法治建设的背景下为了规避法律风险和司法审查而不合理地采用联合立规的方式从事行政管理工作。因此，应当采用实质性的审查标准，明确哪些规定为纯正的党内事项，哪些规定是党政交叉的领域，又有哪些方面仅仅涉及国家和社会的事务。通过实质标准的引入，能在相当程度上细化对联合立规调整事项的认定，党政联合立规可能存在某些条款只涉及政府职权范围内的事项并且同其他条款之间具有可分性，于此情形下就可以认定该党内法规中的部分条款只同政府的职权相关，可以依靠国家法规定的救济方式寻求救济。
结语
依靠严密、科学的党内法规体系已经成为中国共产党管党治党和治国理政的有效方式之一。党内法规是彰显中国制度优势的极佳说明，能充分展现中国特色社会主义法治体系的独特性和创新性。从实践角度而言，党政联合立规不仅在实践中有必要性，也符合我国宪制要求，全然以西方法治发展路径和法治模式来评判中国特色社会主义法治体系无疑是削足适履，必然难以得出科学的结论，也会对我国法治产生误解。党政联合立规是实现有效管党治党、依法行政以及党规国法有效衔接协调的基础工程，其规范程度必然影响我国法治建设水平，因此，党政联合立规必须真正实现立得住、行得通、管得了。从学理上说，党政联合立规作为能体现中国制度优势的制度设计和安排，应当在学理上不断凝练、推陈出新，用以符合时代要求的新理念、新思路、新办法适应管党治党和治国理政的新形势、新任务、新目标，并推动党政联合立规不断发展，并把这一制度优势转化为治理效能。
今后，党政联合立规应当坚持宪法至上、党章为本，以问题为导向、直面问题、解决问题，着力以更加严密的党内法规体系破解保持党的先进性征程中存在的问题，在坚守党规和国法必要分殊的法治要求下以及在保持党政联合立规自身特色的前提下积极吸收借鉴国家法律立法和实施中的有益经验，推动党政联合立规走向更高程度的规范化和法治化，实现党政联合立规与行政法律等国家法律的衔接协调，使之符合管党治党、全面从严治党、依法行政以及依法治国的需求，并为世界各国法治建设提供可资借鉴的中国智慧和中国方案。
中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。专题策划：秦前松
责任编辑：楚予
